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2014年台北市長選舉政見比較系列──食安政策

食品安全是台灣這幾年來最嚴重的危機。從麵包、麻辣鍋這些特定的品牌與食品項,到起雲劑、食用油這些泛用的添加物與原物料,我們日常所吃喝的食品,幾乎無一倖免。《一個分析師的閱讀時間》一直相當在乎食安問題,也從許多面項探討過食安問題。食安問題必須從三個面向去看:政府、廠商與消費者。消費者得到的資訊最少,卻也是長期影響市場生態的關鍵;廠商能充分掌握內部資訊,但對於原物料的資訊卻可能跟消費者一樣稀少,小廠商甚至可能是完全的被害者;政府握有公權力,必須能對不良廠商做出適當懲處,並對所有廠商以及消費者揭露資訊。因此,對於政府而言,是否能順利發揮功能的前提就是:充分掌握資訊。

事實上,食品安全議題應該由中央政府主責,不應該由地方政府主責,這是因為任何單一行政區域與其人口都沒有大到能百分之百自給自足,針對任何行政區控管都很難產生效果。台灣的食物高度仰賴進口,中央政府握有海關的控制權,可以從源頭控制各種進口食物的品質,同時也能透過立法拉高所有食品製造商的規格,由此雙管齊下才能見效。然而,這並不代表地方政府首長就毫無施力的可能性,特別是台北市人口密集、都市發展成度高,向來就是政策指標,因此觀察台北市政府的政策具有相當大的意義。

就這次台北市長候選人的食安政見看來,相當可惜也叫人意外的是:只有連勝文與柯文哲兩位候選人提出相關政策。讓我們來看看兩位候選人對食安議題提出了怎樣的觀點。


連勝文
1.「在地生產,在地行銷」,台北市本身有許多具有特色的在地特產,應盡力推動這些特產的有機生產計畫,同時為這些在地的有機農產品建立直接的銷售通路。
2.擴大安全認證食材的普及性,讓民眾可以更輕易的買到經過認證的農產品」,希望未來在各大零售市場、超市及大賣場都可以設置「認證農產品」的專櫃,讓民眾更方便、更容易買到有機食材,如此可以讓優質的農產品有更多的銷售機會。
3.從教育面著手,「利用實際體驗的方式,向全民宣揚正確的食品安全與飲食觀念」。學校開設之農業體驗的戶外教學或是參訪活動,未來將繼續推廣與深化;另一方面,向全民推廣食農教育。
4.將可食地景、多元地景的概念擴大成為城市綠化、居家休閒與普及農耕知識的最佳場所」,未來不僅繼續強化道路、公園的綠化的工作,同時也應善用垂直的牆面與屋頂,讓台北市綠地面積極大化、立體化。
5.善用青山環繞、濕地涵容的優異條件,維護台北的永續生態環境。
6.提升農業層次、與相關產業進行策略性結合,讓農業成為療癒系的產業。
7.未來市府將建議中央應循政風、主計單位之模式建立一條鞭的指揮與執行系統。
8.在中央一條鞭系統未成立前,市府將由專家、退休業者、NGO組成「老江湖稽查隊」,指認高風險食材與基本食材作為查稽重點。
9.市府也將深化、強化現有「食材登錄平台」之功能,並透過雲端技術讓市民隨時可查詢
修正檢舉違反食品衛生管理法獎勵辦法,鼓勵全民和內部員工檢舉不法,勇於吹哨;將檢舉獎金調高罰鍰的50%,且無上限,並對吹哨者提供保密與保護。
10.對資本額達一定金額以上之大型食品公司要求其負擔更多企業社會責任,大型公司內部應建立安全採購與食安管理之機制。

連勝文的政見聚焦在:1.強化台北市在地農業環境,並著手整合產銷制度;2.強化既有市府食安網路平台,以及成立「老江湖稽查隊」;3.要求資本額大的食品公司建立食安管理機制。

第一點農業論述其實不完全針對食安,但這段敘述顯然具有討論價值。我對於連勝文對於農業的論述有些疑惑,例如「台北市在地產銷的農產品」到底是什麼呢?農業體驗的教學又該如何辦理呢?台北市並不是一個適合大規模發展農業的區域,盆地中心已經高度城市化,住宅區域甚至已經發展到周圍山區,水土保持要是稍有不慎,就會引發大災難。我相當支持台灣發展農業,但我認為台北市在這個台灣農業計畫中應該以實驗研發中心為目標,太過強調實踐、脫離城市發展脈絡,反而會讓人覺得不過就是作作樣子。

其次,目前台北市政府對於食品安全所設置的網站「台北市食材登錄平台」之資訊量可以說是少得可憐,連勝文想強化這個平台倒也無可厚非,可是強化這個平台真的有用嗎?食品檢驗最大的麻煩並不是自主登錄,而是如何稽核這些資訊為真。以這個看不出查核機制的平台看來,就算資訊量是現在的一百倍,我想也沒有市民會把這些資訊當真。內部員工檢舉機制立意良好,只要有一、兩位員工勇於舉發就可能收得重大成果;檢舉獎金無上限加上提供保護,確實也拉高誘因,只是能不能真正落實那又是另一回事,畢竟人民對於警察公權力的信任度也不太高。

「老江湖稽查隊」的概念很有意思,我第一個問題是:這個稽查隊應該放在什麼部門的什麼位置?我們看過政府設置太多這種獨立機關,但最後都不怎麼成功的主因不脫離以下幾項:新機關可能與既有的單位功能重複造成多頭馬車、新機關的權力跟責任不相襯甚至缺少公權力、新機關缺少正確的人事與監控制度。這完全是個組織設計的問題,相當基本,但絲毫不簡單。第二,食品業界絕對比我們想像得都還要更小,這些學者與退休業者今天面對的都是自己現在或者過去合作的對象,利益關係與人情糾葛都相當複雜,實在難逃球員兼裁判的問題。即使我們今天可以找到一任、兩任出色的稽查員,但長期而言,這個制度很難實踐。純NGO或者學者相對可行,但又有稽查深度不夠的問題。我認為更好的作法是,將已經確定犯罪的業者轉汙點證人,由這些人提供資訊以及他們所知道的上下游犯罪者名單,資訊量越大就減刑越多。先由這些業者提供資訊以及稽核細節,再由學者與NGO進一步調查,如此一來就可以避免許多問題。

最後,連勝文要求企業承擔「更多社會責任」,這句話讓我非常感冒。社會責任是種內生的自我約束力,是一種道德,有做很好,沒做也無所謂。我們當然希望每個人都能更有道德、每間企業都更能有社會責任,但「食品安全」應該是種社會責任嗎?我認為那根本是所有食品企業的基本條件,企業如果達不到要求就不應該繼續營業。如果今天連勝文的立場是一位專欄作家、是一位新聞主播或者是一位普通市民,那麼訴求「社會責任」是合理的事情;但連勝文今天是台北市長候選人,提出的政見就是未來執政的立場與依據,就不能再把什麼「企業社會責任」放在嘴上。政府認為企業不該做的事情,就要拿出相對應的公權力加以約束,而不是反覆訴諸道德。連勝文在最新一波電視文宣中主打食安,用罕見的嚴厲語氣高分貝訴求「罰到你怕、罰到你倒」,我很期待能看到更多相對應的政見。

連勝文顯然注意到了食安問題應當由中央政府的主責,因此他把重心放在控管台北市區域內的製造以及銷售,這是相當合理的作法。然而,我建議連勝文,如果要用現在這套做法,就要想辦法主動強化跟其他縣市的整合,而不只是等待中央拿出政策。與連勝文同為國民黨籍的馬英九總統,在面對食安問題時居然說出「建議民眾抵制不肖廠商」這種彷彿完全不知道自己手上握有公權力的話,我不知道連勝文還想期待中央什麼。

連勝文的食安政見就目前而言還是太保守,看不出「罰到你怕罰到你倒」的氣勢。特別是連勝文一定要意識到,台北市絕對不是台灣的食品原物料重鎮,上游原物料大都來自中南部,如果今天只是一堆中小型餐飲品牌的員工出來爆料,那也不過只是抓小放大,根本很難影響整個產業;更何況,這樣的做法不僅效果有限,同時還會帶來很高的稽核成本,長期下來只會是一場空。


柯文哲
1.觀光夜市 : 採取一定程度的管制,儘量減少使用免洗餐具,以符合環保的要求。
2.營養午餐 : 食品的採購、製作、出餐三項程序必須標準化,同時也要經過營養師的考核。
傳統市場 : 做到乾濕分離、垃圾不落地、包裝簡單化等幾項基本環境要求,再進一步建立有誠信的交易環境。
3.認證系統 : 建立「食品安全微笑標章」作為一種新的認證評鑑制度。將規劃「食品安全微笑標章」制度,對於食材選用、食物製作及清潔維護皆能符合規定之攤商,提供標章認證,方便消費者辨識選擇。讓市民去採購的時候有所遵循,重建互信的食品購買關係。
4.全力檢討落實台北市的食品安全制度,以重建市民信心。
5.結合消費團體力量,共同推動「台北市食品安全自治條例」,落實法治,人民參與。
6.遏阻廠商投機心理,落實稽查工作最重要,目前食品安全稽查人力明顯不足,成效不彰,未來應大幅擴增第一線稽查人力,提高稽查效能。
7.對於食品原料來源的管控,不僅要稽察廠商本身,更要往上追查到供應商、供應商的供應商。同時,責成環保、建設、衛生等局處「三管齊下」,組成聯合稽查,提高稽查能力,達到嚇阻效果。稽查結果公開透明,稽察後立刻上網。
8.應對大型廠商加強監督,如有發生或查獲食安事件,應依法開罰嚴懲。其他中小型食品製造廠或下游廠商,政府應予輔導,協助辦理檢驗,取得安全的原料。
9.參考國際規範,建立新的食品安全認證標章。
10.成立國際級的食品安全檢驗中心,並和各大學技術合作,提高作業能量,針對台北市的所有食品,密集檢驗,找出問題。
11.為提高食品安全資訊的透明度,未來餐廳、飯店、夜市、麵包店、機關學校烹飪食物,或小型食品廠生產製造食物所使用的大宗物資,如油、鹽、糖、米、麵粉等,應該採用市場看得到的品牌,或有市府認證標章才能販售或使用。
12.學校午餐或上班族吃的便當,具有相當規模,市府將列為施政重點,加強要求供應廠商提升品質。
13.成立「台北市食品安全委員會」,由市長親自督導,定期開會,主動優先針對台北市內的食品廠商生產製程,從產地的原料到餐桌的食品,執行系統性的安全評估,鑑定可能造成食品安全疑慮之處,輔導廠商並加以控管。

柯文哲的食安政見非常細膩,其重點為:1.組成「台北市食品安全委員會」、成立新的食品檢驗中心、建立新的食品認證標章;2.大幅擴增第一線稽查人力,以追查到源頭為最終目標;3.抓大放小,以大型原料廠與製造廠為主要開罰對象。從柯文哲的食安政策不難看出他與他的幕僚真的非常了解食安問題的重點在於,嚴格的檢驗跟稽查。

就第一點看來,我對於成立食安委員會這件事情感到相當困惑,除了不知道這個委員會的權責以外,我更覺得這應該是隸屬於台北市議會的單位;建立新的檢驗中心與新的食品認證標章則是勢在必行,我認為不論誰執政都應該要做好這件事情。我認為政府一定要以挽回民眾信心為優先,不讓再讓民眾持續抱持「所有認證都沒有用」、「反正吃的東西一定都有問題」的心態,長期下來會讓民眾連用購買行為制裁不肖廠商的動力都消滅於無形。

第二點,「大幅增加第一線稽查人力」確實是目前在可行範圍之內應該優先執行的政策,因為大規模且頻繁細膩的政府稽查,確實是嚇阻廠商的有效方式。柯文哲認為應該把「環保」、「建設」、「衛生」這三個局處的稽核系統整合,這點我保持保留意見,因為我不知道這三大局處的稽查項目可整併的幅度有多高、稽核人員的專業需求是否過高以至於無法整合、以及這些資料是否具有應該各自獨立的機密性。

第三點是捉大放小,這政策我相當認同。我認為連勝文並沒有把「原物料」以及「製造生產」中間的差異想清楚,同時也沒有考慮到大廠商與小廠商彼此資訊嚴重不對稱的問題,因此他的政策很難避免「捉小放大」的結果。但柯文哲確實想得非常清楚,基本上他就是把小廠商當做是資訊不足、無法判斷原料品質的消費者看待,在法規上刻意保護這些中小廠商,並把這些廠商當作合作對象,一同「抓大尾」。

整體而言,我相信柯文哲之所以能提出這麼好的食安政策,跟他的醫學背景有很大的關係。醫學耗材不能出錯,每一段檢核都必須要用高規格處理,如果能用這種概念處理食安問題,一定能面面俱到。柯文哲的政見明快而有效,每一點都直指問題核心,但缺點是成本很高。我認為柯文哲有必要提出更詳細的企劃案,評估成本與效益,才能讓大眾更加相信這些方案的可行性──畢竟,柯文哲提出的政見太過直觀,直觀到讓人懷疑如果不是因為成本問題,過去的政府為什麼不執行?


結論

連勝文與柯文哲的食安政策都在水準以上。連勝文的政策成本較低、可行性非常高,但是效果恐怕不甚顯著;柯文哲的政策則是成本很高,但是只要能執行得夠好,確實會大幅改善台北是食安環境。雖然連勝文的政見並不差,但我認為柯文哲對食安問題的理解與解決方案實在相當出色,非常具有科學精神。我特別期待柯文哲能夠提出合理的財務規劃,讓大家看看這些計畫需要花多少經費。畢竟政府支出已經相當緊迫,如果只是看起來很棒,最後卻無法實行,那還不如選擇效果稍低但可行性高的方案要來得更好。

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